◎许阳

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　　近年来，我国经济社会的快速发展催生了巨大的公共设施需求市场，但也面临着具大的挑战。在诸多的矛盾和问题中，由邻避设施建设与运行引发的邻避冲突成为城市治理中面临的主要挑战。邻避冲突是一个综合性、复杂性的社会治理难题，关系着政治、经济和社会秩序的稳定，不同主体也具有差异化和多元化的利益诉求。在日益开放的政治系统和公民权利意识觉醒的共同作用下，市民参与邻避议程是必然的，也是合理的，这不仅有利于提升市民对政府治理邻避冲突的合法性认同，也有助于提升政府后续介入邻避冲突治理的公信力，而且还有助于市民在实践中提高参与邻避冲突治理的政治能力。
　　一是有利于提升对政府制定邻避冲突治理方案的合法性认同。许多专家学者通过研究既往“邻避”设施设置成功与失败的案例，发现促使社区同意接受邻避性设施重要的两个因素是：公众的广泛参与和社区居民对设施的充分信任。既往对邻避冲突事件的治理，始终遵循“公众反对—政府压制”的行动逻辑，这种自上而下的治理方式降低了市民对政府行为的合法性认同。市民通过参与邻避冲突治理，有利于形成自上而下与自下而上相结合的治理方式。比如，在杭州市余杭区垃圾焚烧发电厂事件中，当邻避冲突发生后，政府采取了“亲身体验”的方式，利用基层干部的纽带作用对民众进行动员，最终大多数市民都参加了考察。在随后的治理过程中，政府通过召开听证会和座谈会等方式，实现政府与市民之间双向的信息交流，加深了市民的信任和认同。住建部、国家发改委、国土资源部和环保部联合发布的《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，强调了对公民合法权利的维护，指出在落实环境防护距离基础上，面向周边居民设立共享区域，因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业。这种可持续补偿的思路，在保障公民合法权益和维护社会公共利益中产生了积极作用。在治理体系之中，邻避冲突解决方案的制定是协商式的，这种协商式的决策模式，不仅囊括了专家与精英的专业知识，更包含了公民的利益诉求和智慧，使其建立在集体理性与个体价值基础之上，从而提升了对政府制定邻避冲突解决方案的合法性认同。
　　二是有助于提升政府后续介入邻避冲突治理的公信力。邻避冲突是由邻避设施本身、心理风险感知、利益受损和维护权利等多方面因素引发的，在此背景下，任何单一主体都难以凭借一己之力应对复杂多变的邻避冲突事件。同时，伴随着民主制度的不断完善、政治平等观念的建立和权利意识的觉醒，逐渐形成了邻避冲突共同治理的理念和格局。政府作为邻避冲突治理的主体，在关于公共邻避设施建设的问题上，稍微处理不当就会引起邻避冲突的爆发。为此，政府与市民在邻避冲突治理中贡献彼此的资源，通过沟通协调出谋划策，这将有利于解决邻避冲突问题。市民在参与邻避冲突治理中，提出真实需求和建议，政府认真考虑并进行有效采纳，在良性互动中培育彼此的信任和依赖感，形成共同治理的伙伴关系，进一步促进了政府公信力建设。此外，在公众中倡导对待环境危害的科学态度，引导公众提高对环保科技知识的理解和认同。在城市发展过程中，邻避冲突治理并不是一蹴而就的，所涉及的利益群体也具有不固定性。但是，在既有邻避冲突治理过程中，公民对政府的信任会影响其他利益主体对政府的感知信任。在邻避冲突治理中，政府通过平等协商、结果补偿或包容妥协，实现市民参与治理结果的最优化。这是保持政府持久公信力之根本，也提升了后续发生类似邻避冲突事件中的政府公信力。
　　三是有利于提高市民参与邻避冲突治理的政治能力。政府在邻避冲突的治理过程中，应拉长公众参与的链条，包括立项阶段的议程参与、方案制定的规划参与、项目执行的管理参与等，能够有效规避“邻避型群体性事件”的发生。一方面，通过实际参与邻避冲突治理，强化公民的协商意识和理性表达意见的能力，同时，平等的沟通也加强了公民倾听和理解政府一方所持意见的能力，并以充分的理由说服对方，最终形成包含各方利益共识的方案。比如，在广州番禺垃圾焚烧发电厂事件中，针对形成的邻避冲突，政府为此举办主题论坛并开展公民网络意见征询，邀请每一个市民积极献言献策，提出可行性和科学性建议，公民为实现有理有力的辩护，在与政府互动过程中提高了理性思考和陈述的能力。公民获取和提炼信息的能力、对邻避技术知识的认知和判断能力也会在治理实践中得到优化。另一方面，有利于提升公民包容差异化利益需求的政治能力。邻避冲突是不同主体间利益诉求碰撞的表现，差异化的利益需求和价值理念在讨论的过程中得以重新审视。通过坦诚的、理性的对话博弈，最终形成利益最大化的共识，不断提升市民对不同利益的同理心与包容度。在参与邻避冲突治理的实践中，市民以社区公共福利和个人利益为出发点，在维护权利的过程中承担起相应的责任，使得理性参与、尊重包容、协商妥协和有序表达等价值观念，在参与治理的实践中逐渐内化为公民的政治能力，并且随着参与冲突治理程度的加深，公民参与邻避冲突治理的政治能力将进一步得到提升。
　　（作者单位：奎文区委党校）